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过去一年，中国财政持续发力，通过实施大规模退税降费等政策，帮扶企业特别是为中小企业和个体工商户渡过难关，在稳就业、保民生等层面发挥突出作用。2023年稳增长放在首位，财政政策加力提效，同时兼顾可持续性，防范化解隐性债务风险，更加有力地支持经济复苏。
中国财政收支的四本账
我国的财政体系以四张财政收支决算表（“四本账”）为框架，财政一、二本账是财政收入的主体。“财政四本账”是指一般公共预算收支决算表、政府性基金收支决算表、国有资本经营收支决算表和社会保险基金收支决算表。“本账”即一般公共预算，是对以税收为主体的财政收入，目前约占财政整体收入一半；“第二本账”政府性基金收支预算以国有土地使用权出让为收入主体，和土地财政紧密相关，包括债务，目前约占收入整体的1/4。“第三本账”为全国国有资本经营收入，占比仅在1%左右；“第四本账”社会保险基金，一般不用于平衡一般公共预算。因此财政一二本账是财政收支的核心。
当前财政形势呈现五大特点：1）一般公共财政整体呈现“收减支多”，2022年一般公共预算收入同比增长0.6%，支出同比增长6.1%，收支缺口达5.7万亿元，较上年扩大1.7万亿元。从收入端看，2022年全年全国一般公共预算收入20.4万亿元，同比增长0.6%，2013-2022年平均年化增长率为5.2%，增速明显回落。从支出端看，2022年全国一般公共预算支出26.1万亿元，同比增长6.1%，近十年内同比增速仅次于2020年，全国财政支出中70%以上用于民生；2）分区域看，财政收支压力分化，22个省市财政收入负增长，财政自给率东西差异较大；
3）从收入结构看，税收收入下滑、非税收入大增，民营经济增速下滑。对于税收收入，2022年全国税收收入16.66万亿元，同比下降3.5%，扣除留抵退税因素后增长6.6%。一方面，经济决定财政，2022年国内经济复苏基础不牢固、民营经济承压，GDP实际增速降至3%，2022年私营工业企业利润同比下滑7.2%。4）从支出结构看，在稳增长、保民生、防疫情要求下，财政惠企裕民，政府支出刚需扩大。经济承压叠加疫情冲击，政府通过逆周期调节刺激经济复苏、支援抗疫前线，财政支出项目与力度增加。财政支出中，支出比例前三的支出项目分别为教育（15%）、社会保障和就业（14%）和卫生健康（9%）。其中，卫生健康支出同比增长高达17.8%，增速，社会保障和就业支出次之，同比增长8.1%，主要是用于防疫和稳就业的刚性支出大幅增长。5）政府性基金收入7年来负增长，下降20.6%，主要受地方政府土地出让收入拖累。
财政背后的深层次问题：“房地产-土地财政”模式难以持续、地方财政财权事权不匹配、地方隐性债务负担。一是过去我国地方政府高度依赖土地财政，房地产的直接税收及土地出让收入贡献财政收入超三分之一，地价占房价6成左右。随着人口见顶，房地产正处在长周期拐点，土地财政长期的可持续性低；二是地方政府财权事权不匹配，收入增长乏力、支出责任增加，当前经济复苏处于爬坡期，收入恢复速度有待进一步提振。三是地方政府存在偿债压力，注意隐性债务风险。
政府性基金收入7年来出现负增长，主要受地方政府土地出让收入拖累。2022年，全国政府性基金预算收入77879亿元，比上年下降20.6%，其中，国有土地使用权出让收入66854亿元，比上年下降23.3%。过去十年，国有土地使用权出让金收入一直为政府性基金收入的主体，期间国有土地出让金占比从74.9%提升至85.8%。2022年，由于房地产市场销售和投资遇冷，土地出让金减少，带动政府性基金收入整体下滑。2023年1-2月政府性基金收入同比下降24%，依旧主要受土地出让金拖累，国有土地使用权出让收入同比降低29%，反映去年土地市场低迷的滞后延续。
财政背后的深层次问题：“房地产-土地财政”模式难以持续、地方财政财权事权不匹配、地方隐性债务。
1）房地产大开发时代落幕，土地财政可持续性低
地方政府依赖土地财政，房地产的直接税收及土地出让收入贡献财政收入超三分之一，地价占房价6成左右。2022年地方政府与房地产相关收入总额8.61万亿，其中国有土地出让金收6.69万亿，5个房地产特有税种税收合计1.92万亿。2022年土地出让收入和房地产专项税占商品房销售额的64.6%。2015-2021年土地出让收入和房地产专项税合计占地方财政收入从26.0%持续攀升至36.7%,2022年受土地市场低迷和对地方转移支付高增影响，其占比出现暂时回落。
伴随人口转入负增长，房地产正处在长周期拐点，房地产大开发时代落幕，土地财政难以为继。房地产长期看人口、中期看土地、短期看金融。伴随人口老龄化、少子化加剧，15-64岁劳动力人口见顶，2022年自然增长率为-0.6‰，我国正式进入人口负增长；城镇化放缓，人口流出的三四线房地产库存普遍过剩；过去依靠房地产上涨去库存一定程度上透支了居民购买力和加杠杆空间，价格普涨预期正在瓦解。随着房地产大开发时代渐进尾声，土地财政难以为继。
2）地方政府财权事权不匹配，收入增长乏力、支出责任增加。
地方政府财政财权有限，收入增长乏力。增值税和企业所得税分成收入是地方财政收入支柱，分税制下地方政府收分成有限，土地财政成为重要支撑，而近年来民营企业发展增长遇困、处于低谷，2022年民间投资仅增长0.9%，叠加土地收入系统性下滑，地方财政缺口继续扩大，2022年地方本级的一般公共预算收入和政府性基金预算收入分别同比下降2.1%和21.6%。收入缩减地方更加依赖中央对地方转移支付，2022年中央对地方转移支付创历史新高，达9.71万亿元，同比高增18%，2023年预算额超10万亿元，中央财权稳步扩大。
地方财政的支出责任不断增加，财力承压。我国经济整体增速放缓，且减税降费力度加大，而改革、发展和稳定及社保和利息支出等刚需较大，例如2022年河南省和吉林省的防疫支出占当年财政收入的比重分别达到14.75%和11.48%，而全国卫生健康支出占财政收入9%，刚性支出加大了本地财政负担。2022年中央公共财政顺差创历史新高，但地方本级公共财政和政府性基金的赤字也到达历史更高水平，部分地区财政形势疲软，财力承压，个别地区出现负担基本公共服务难的现象，而反映出当前部分地区收入支出权责的不匹配。
短期来看，当前经济复苏和需求恢复处于关键爬坡期，财政政策应加力提效，积极化解当前总需求不足的矛盾，适度加大支出力度恢复和扩大消费，多渠道增加居民收入；同时财政收少支多的形势难以短期内扭转，需开源节流、稳地产，激发民间投资积极性，将有限的财力用在新基建、新能源等关键领域，短期提振内需，长期提高经济潜在增长率。
长期来看，坚持开源节流、防范风险，更需依靠改革转型、以时间换空间，减轻对土地财政、隐性债务依赖，打造地方经济增长新引擎。
